2018-11-26 00:00:00 來源： 點擊：3635 喜歡：5
說明
本文從五個方面分析政府及國有產(chǎn)業(yè)基金實務(wù)難點，篇幅較長分為上下兩篇發(fā)布。
政府及國有產(chǎn)業(yè)基金實務(wù)難點問題分析（上）
1.公司型、合伙型基金的二元屬性
2.上位法與法律關(guān)系
3.政府和國有基金的國資管理
政府及國有產(chǎn)業(yè)基金實務(wù)難點問題分析（下）
4.國有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人
5.國有投資人參與投資決策
本文所稱政府基金，是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的私募股權(quán)和創(chuàng)投基金。
本文所稱國有產(chǎn)業(yè)基金，是指按目前國資監(jiān)管規(guī)定，可能被認(rèn)定為國有企業(yè)的有限合伙型和公司型私募股權(quán)和創(chuàng)投基金。
本文的觀點僅為作者的觀察，以及結(jié)合當(dāng)下國情提出的個人看法，不代表作者對資產(chǎn)管理行業(yè)未來發(fā)展方向的判斷。
一、公司型、合伙型基金的二元屬性
以公司或合伙企業(yè)形式存在的基金，是資產(chǎn)管理產(chǎn)品，還是企業(yè)，對很多實務(wù)難點問題的解決有重要意義。
（一）基金的資產(chǎn)管理產(chǎn)品屬性
參照《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)是指資產(chǎn)管理機構(gòu)接受投資者委托，對受托的投資者財產(chǎn)進(jìn)行投資和管理的金融服務(wù)，投資者財產(chǎn)的承載載體為資產(chǎn)管理產(chǎn)品。
私募基金投資人出資設(shè)立私募基金，私募基金由基金管理人提供投資和管理服務(wù)，投資人自擔(dān)投資風(fēng)險并獲得收益，管理人收取含業(yè)績報酬在內(nèi)的管理費用。因此，私募基金行業(yè)是資產(chǎn)管理行業(yè)的組成部分，私募基金無論以何種載體存在，均屬于資產(chǎn)管理產(chǎn)品。
（二）基金法不排斥基金的企業(yè)屬性
修訂后的基金法于2013年6月1日生效，該法第一百五十三條規(guī)定：“公開或者非公開募集資金，以進(jìn)行證券投資活動為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè)，資產(chǎn)由基金管理人或者普通合伙人管理的，其證券投資活動適用本法。”
與其配套，證監(jiān)會《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》第二條第三款規(guī)定：“公開募集資金，以進(jìn)行投資活動為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè)，資產(chǎn)由基金管理人或者普通合伙人管理的，其登記備案、資金募集和投資運作適用本辦法?！?/span>
國務(wù)院《私募投資基金管理暫行條例（征求意見稿）》第二條第二款規(guī)定：“非公開募集資金，以進(jìn)行投資活動為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè)，資產(chǎn)由基金管理人或者普通合伙人管理的，其基金管理人、基金托管人、資金募集、投資運作和信息提供適用本條例。”
從以上規(guī)定可以得出以下結(jié)論：
1.基金法及其配套規(guī)定確認(rèn)，管理人與基金之間是資產(chǎn)管理關(guān)系，私募基金是資產(chǎn)管理產(chǎn)品；
2.作為基金載體的公司或者合伙企業(yè)，基金法在且僅在基金監(jiān)管范圍內(nèi)進(jìn)行管理。即要求其基金管理人、基金托管人、資金募集、投資運作和信息提供等方面遵守基金法及配套規(guī)定的監(jiān)管要求；
3.作為基金載體的公司或者合伙企業(yè)，基金監(jiān)管以外的事項，基金法及其配套規(guī)定并不干涉。即除基金監(jiān)管外，公司或合伙企業(yè)作為企業(yè)組織，還應(yīng)當(dāng)按《公司法》、《合伙企業(yè)法》的要求注冊設(shè)立、組織運營，其作為商事主體的企業(yè)屬性，基金法并不否定。
概而言之，從法律邏輯角度分析，基金法容忍作為私募基金載體的公司或合伙企業(yè)，具有資產(chǎn)管理產(chǎn)品和企業(yè)組織的雙重屬性。
（三）股權(quán)基金企業(yè)屬性的歷史傳統(tǒng)
從歷史傳統(tǒng)上看，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2005年11月15日國家發(fā)展改革委、科技部、財政部、商務(wù)部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、國家工商行政管理總局、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，該辦法于2006年3月1日生效。2006年至2013年期間，我國私募基金主要在《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》建立的框架下運營，在很長一段時間內(nèi)股權(quán)基金遵照企業(yè)組織法，以有限合伙、公司等組織形式運作，具有很強的企業(yè)屬性。
1.創(chuàng)投基金是企業(yè)組織
《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》使用“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”一詞指代創(chuàng)投基金，并將其界定為企業(yè)組織。該辦法第二條規(guī)定“本辦法所稱創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，系指在中華人民共和國境內(nèi)注冊設(shè)立的主要從事創(chuàng)業(yè)投資的企業(yè)組織”，第六條規(guī)定：“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以有限責(zé)任公司、股份有限公司或法律規(guī)定的其他企業(yè)組織形式設(shè)立”。
2.實踐中按企業(yè)組織法運營
實踐中，公司型、合伙型私募基金分別按《公司法》、《合伙企業(yè)法》之規(guī)定在工商行政管理部門注冊成立；基金的增資、減資，投資人增加、減少，投資份額的轉(zhuǎn)讓、受讓，均按《公司法》、《合伙企業(yè)法》的規(guī)定執(zhí)行；基金內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、基金與管理人之間的權(quán)責(zé)利安排，按《公司法》、《合伙企業(yè)法》并結(jié)合《合同法》的基本原理操作。
3.符合當(dāng)時國情
《證券投資基金法》于2004年生效實施，彼時證券基金僅由公募基金管理人管理運作，向社會公眾公開募集資金，投向流動性好的證券市場，契約型組織形式是比較理想的選擇。契約型組織形式便于眾多投資人申購贖回的頻繁操作；二級市場股票作為投資標(biāo)的，具有良好的流動性，可以支持投資人即時贖回的操作。在契約型組織形式項下，有必要界定“開放式基金”、“封閉式基金”，對申贖回操作進(jìn)行一定明確或限制。
但是，基于以下原因，在私募基金領(lǐng)域，并不需要以契約型組織形式進(jìn)行操作，采用公司、合伙企業(yè)等組織形式符合當(dāng)時國情：（1）私募基金以非公開方式向少數(shù)投資人募集資金，公司、合伙企業(yè)等組織形式足以承載人數(shù)要求；（2）股權(quán)基金投資周期長、標(biāo)的資產(chǎn)流動性差，不需要申贖回的頻繁操作，公司、合伙企業(yè)等組織形式可以滿足投資人進(jìn)退的實際需求；（3）投資標(biāo)的為未上市企業(yè)，需要進(jìn)行商事登記，公司、合伙企業(yè)等組織形式可以順利完成工商登記，契約型則較為復(fù)雜、不便；（4）《公司法》、《合伙企業(yè)法》等企業(yè)組織法提供的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以使私募基金組織有效運營。
（四）股權(quán)基金企業(yè)思路的沿用
2013年，私募基金劃歸證監(jiān)會管理。此后，針對政府基金，財政部發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》和國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》沿用了企業(yè)組織思路的主基調(diào)。
《政府投資基金暫行管理辦法》第一條規(guī)定：“為了進(jìn)一步提高財政資金使用效益……根據(jù)《預(yù)算法》、《合同法》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)，制定本辦法。”《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》第一條規(guī)定：“為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展……根據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)和有關(guān)文件精神，制定本辦法。”
從二辦法指引的上位法看，主要上位法依據(jù)界定為《公司法》、《合伙企業(yè)法》，而未提及《基金法》、《證券法》、《信托法》。
（五）實務(wù)中將私募基金作為企業(yè)對待的案例
實務(wù)中存在將公司型、合伙型私募基金，作為企業(yè)組織認(rèn)定為國有股東，進(jìn)而進(jìn)行國有股轉(zhuǎn)持的案例。
2009年6月至2017年11月期間，按財政部、國資委、證監(jiān)會、社?；饡?lián)合下發(fā)《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》之規(guī)定，股份有限公司首次公開發(fā)行股票并上市時，需按實際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將上市公司部分國有股轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有。有轉(zhuǎn)持義務(wù)的股東是指經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)確認(rèn)的國有股東。
實踐中，在西安通源石油科技股份有限公司IPO案例中，上海聯(lián)新投資中心（有限合伙）作為私募基金，其純國資的合伙人包括上海聯(lián)合投資有限公司和中國科學(xué)院國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司，分別持有聯(lián)新基金48.29%、19.32%的份額。聯(lián)新基金的純國資合伙人合計出資比例超過50%，且第一大出資人是純國資合伙人。招股說明書顯示，上海國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會滬國資委產(chǎn)權(quán)[2015]55號文《關(guān)于西安通源石油科技股份有限公司國有股權(quán)管理有關(guān)問題的批復(fù)》確認(rèn)聯(lián)新基金為國有股東。該案中，最終合伙型私募基金被按企業(yè)組織對待，以國有股東的身份履行了社保轉(zhuǎn)持義務(wù)。
（六）小結(jié)：二元屬性
基于以上分析，在當(dāng)前法制及實踐環(huán)境下：
1.合伙型、公司型基金具有資產(chǎn)管理產(chǎn)品和企業(yè)組織的二元屬性；
2.未來，二元屬性是否持續(xù)并存，是否完全不再把合伙型、公司型基金作為企業(yè)組織看待，需要看立法機關(guān)及相關(guān)監(jiān)管部門的界定。
二、上位法與法律關(guān)系
（一）證券投資基金的上位法與基礎(chǔ)法律關(guān)系
1.證券投資基金是《基金法》的調(diào)整對象
《基金法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)，公開或者非公開募集資金設(shè)立證券投資基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，為基金份額持有人的利益，進(jìn)行證券投資活動，適用本法?！卑创艘?guī)定，證券類投資基金，無論是公開募集，還是非公開募集，均應(yīng)受《基金法》調(diào)整。
2.證券投資基金的基本法是《基金法》，一般法是《信托法》、《證券法》
對此，《基金法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)，公開或者非公開募集資金設(shè)立證券投資基金……適用本法；本法未規(guī)定的，適用《中華人民共和國信托法》、《中華人民共和國證券法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！?/span>
從法律規(guī)范的適用上說，《信托法》、《證券法》與《基金法》在調(diào)整基金單位的投資運作、發(fā)行與交易上，屬于一般法和特殊法的關(guān)系，凡是《基金法》有特別規(guī)定的，適用《基金法》的規(guī)定，凡是其沒有規(guī)定的，適用《信托法》、《證券法》的一般規(guī)定。
3.信托法律關(guān)系是證券投資基金中的基礎(chǔ)法律關(guān)系
按全國人大常委會公布的關(guān)于證券投資《基金法》的法律問答與釋義，在證券投資基金中：（1）信托法律關(guān)系?！蹲C券投資基金法》以《信托法》原理為基礎(chǔ)，在基金份額持有人、管理人、托管人之間構(gòu)建信托法律關(guān)系；（2）信托法律關(guān)系主體。信托法律關(guān)系中，委托人、受托人、受益人三方主體必須同時具備。在《基金法》中，基金份額持有人是委托人、受益人，委托人與受益人同為一人，屬于自益信托；基金管理人和基金托管人是受托人，按《證券投資基金法》的規(guī)定，依法共同履行受托責(zé)任。
（二）股權(quán)投資基金的上位法與基礎(chǔ)法律關(guān)系
1.股權(quán)投資基金上位法缺失
股權(quán)投資基金尚未被作為《基金法》的調(diào)整對象，法律層面沒有調(diào)整股權(quán)投資基金的專項規(guī)定。國務(wù)院私募條例出臺前，行政法規(guī)層面也沒有調(diào)整股權(quán)投資基金的專項規(guī)定。當(dāng)前，調(diào)整股權(quán)基金的法律規(guī)范主要集中在證監(jiān)會、財政部、發(fā)展改革委制定的行政規(guī)章層面，整體看法律法規(guī)層面上位法缺失。
從現(xiàn)有行政規(guī)章層面的規(guī)定看，證監(jiān)會《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》沿承《基金法》的要求，明確提及根據(jù)《基金法》制定；財政部《政府投資基金暫行管理辦法》、發(fā)展改革委《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》均提及根據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》制定，未明確提及根據(jù)《基金法》、《信托法》、《證券法》制定。
2.股權(quán)投資基金的基礎(chǔ)法律關(guān)系
股權(quán)投資基金與證券投資基金，同為資產(chǎn)管理產(chǎn)品，投資人、基金、管理人之間的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系相同或類似，從該角度看，二者建立相同的基礎(chǔ)法律關(guān)系更為理想。
但從歷史習(xí)慣、實務(wù)實踐和立法現(xiàn)狀看，股權(quán)投資基金中的信托法律關(guān)系尚未完整建立。從嚴(yán)謹(jǐn)法律論證角度看，股權(quán)投資基金主要通過《合伙企業(yè)法》、《公司法》組織設(shè)立，并按民法通則、合同法的基本原則或規(guī)則，以契約方式構(gòu)建權(quán)責(zé)利關(guān)系和基金運營機制；投資人、基金、管理人、托管人之間信托法律關(guān)系構(gòu)建的法律依據(jù)尚不足夠充分。
毋庸置疑的是，在資管管理關(guān)系中，管理人甚至托管人，應(yīng)嚴(yán)守信義義務(wù)，忠實履責(zé)，將投資人的利益置于自身利益之上。無論是否已經(jīng)完整建立信托法律關(guān)系，均不影響信義義務(wù)的成立。對此，《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》也特別強調(diào)，資管管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照誠實信用、勤勉盡責(zé)原則切實履行受托管理職責(zé)，否則造成投資者損失的，應(yīng)當(dāng)依法向投資者承擔(dān)賠償責(zé)任。
三、政府和國有基金的國資管理
通過公司、合伙企業(yè)等形式募集設(shè)立的股權(quán)投資基金，具有資管產(chǎn)品和企業(yè)二元屬性。作為企業(yè)，政府和國有基金應(yīng)否界定為國有企業(yè)、是否按國有企業(yè)的一般監(jiān)管要求進(jìn)行管理，是實務(wù)界普遍關(guān)心、頗感困擾的事情。筆者將從立法現(xiàn)狀、基金國有屬性的界定、國有屬性之基金是否應(yīng)按國有企業(yè)的一般監(jiān)管要求進(jìn)行管理三個方面闡述個人看法。
（一）立法現(xiàn)狀
立法層面，未對政府和國有基金是否是國有企業(yè)、是否應(yīng)按國有企業(yè)進(jìn)行管理做專項規(guī)定，也未明確釋明。從相關(guān)文件的零散規(guī)定看，態(tài)度并不明朗。
1.歷史上，明確將金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金進(jìn)行國有股認(rèn)定，履行國有股轉(zhuǎn)持義務(wù)
財政部、國資委、證監(jiān)會、社?；鹄硎聲蛾P(guān)于進(jìn)一步明確金融企業(yè)國有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“金融企業(yè)投資的企業(yè)首次公開發(fā)行股票并上市的，如果金融企業(yè)股權(quán)投資的資金為該金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金，財政部門在確認(rèn)國有股轉(zhuǎn)持義務(wù)時，按照實質(zhì)性原則，區(qū)分私募基金（含構(gòu)成其資金來源的理財產(chǎn)品、信托計劃等金融產(chǎn)品）的名義投資人和實際投資人。如私募基金的國有實際投資人持有比例合計超過50%，由私募基金（該比例合計達(dá)到100%）或其國有實際投資人（該比例超過50%但低于100%）按照《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》等相關(guān)規(guī)定，履行國有股轉(zhuǎn)持義務(wù)。”
按照《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》的規(guī)定，應(yīng)履行轉(zhuǎn)持義務(wù)的主體為經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)確認(rèn)的國有股東。按照國資委《關(guān)于施行<上市公司國有股東標(biāo)識管理暫行規(guī)定>有關(guān)問題的函》的規(guī)定，進(jìn)行國有股標(biāo)識的股東為國有有限公司和股份公司。
以上規(guī)定意味著，金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金被視同為企業(yè)，需進(jìn)行國有股界定，并依法依規(guī)履行轉(zhuǎn)持義務(wù)。雖然，企業(yè)首次公開發(fā)行股票并上市時的國有股轉(zhuǎn)持政策已經(jīng)廢止，但《關(guān)于進(jìn)一步明確金融企業(yè)國有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問題的通知》仍可體現(xiàn)出監(jiān)管部門彼時是否將公司制基金視為國有企業(yè)、一定程度上納入國資管理的態(tài)度。
2.政府設(shè)立的股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行
2016年6月24日，國資委、財政部頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，該辦法強調(diào)“本辦法自發(fā)布之日起施行，現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)管相關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)”。
《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》調(diào)整國有主體企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，基本原則是國有主體的此類交易行為應(yīng)按規(guī)定履行審批、評估、進(jìn)場交易程序。但是，該辦法第六十六條強調(diào)，政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。對第六十六條，筆者的理解是：（1）政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，不適用《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》；（2）“按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”中的有關(guān)法律法規(guī)指代不明，是否適用《企業(yè)國有資產(chǎn)法》（法律）和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（法規(guī)）不明確，如適用則仍需按一般國有企業(yè)監(jiān)管；（3）國有企業(yè)出資設(shè)立的股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，不適用第六十六條除外條款之規(guī)定。
3.政府投資基金中的政府出資部分，可通過股權(quán)回購機制等方式適時退出
財政部《政府投資基金暫行管理辦法》第十九條規(guī)定，政府投資基金中的政府出資部分一般應(yīng)在投資基金存續(xù)期滿后退出，存續(xù)期未滿如達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，可通過股權(quán)回購機制等方式適時退出。該辦法第二十一條強調(diào)，政府出資從投資基金退出時，應(yīng)當(dāng)按照章程約定的條件退出；章程中沒有約定的，應(yīng)聘請具備資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)對出資權(quán)益進(jìn)行評估，作為確定投資基金退出價格的依據(jù)。
按以上規(guī)定，筆者理解：（1）如政府投資基金的基金合同中明確約定，政府出資部分可以通過股權(quán)回購方式退出，則政府出資部分按約定轉(zhuǎn)讓給回購方時，可以不再履行評估、進(jìn)場交易等國有產(chǎn)權(quán)交易程序，而直接按約定價格和條件辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)；（2）如基金合同未做明確約定，則需委托評估機構(gòu)進(jìn)行評估，并且將評估價格作為退出價格的依據(jù)；（3）按（2）之邏輯，如基金合同未做明確約定，則應(yīng)履行國有產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)場交易程序。
4.上市公司股東中，國有出資的有限合伙企業(yè)不作國有股東認(rèn)定
2018年7月1日，國資委、財政部、證監(jiān)會《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》生效，該辦法第七十八條規(guī)定，國有出資的有限合伙企業(yè)不作國有股東認(rèn)定，其所持上市公司股份的監(jiān)督管理另行規(guī)定。按該規(guī)定，上市公司股東中，有限合伙企業(yè)不做國有股東認(rèn)定，即當(dāng)政府及國有基金以有限合伙組織形式存在時，不做國有股東認(rèn)定。
5.小結(jié)
根據(jù)筆者有限范圍內(nèi)的研究，關(guān)于政府及國有產(chǎn)業(yè)基金是否按國有企業(yè)管理的相關(guān)規(guī)定主要是以上4處。綜合以上規(guī)定，可以看出：
（1）《關(guān)于進(jìn)一步明確金融企業(yè)國有股轉(zhuǎn)持有關(guān)問題的通知》僅明確金融企業(yè)設(shè)立的公司制私募基金進(jìn)行國有股認(rèn)定，履行國有股轉(zhuǎn)持義務(wù)；其他領(lǐng)域是否視作國有企業(yè)進(jìn)行管理，不明確；
（2）《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》、《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》體現(xiàn)了將政府投資基金、有限合伙企業(yè)進(jìn)行差異化管理，與普通國有公司、企業(yè)相區(qū)別的傾向，甚至在一定程度上進(jìn)行了差異化區(qū)分和區(qū)別對待；
（3）國有企業(yè)出資設(shè)立的股權(quán)投資基金，是否視作國有企業(yè)對待，或者是否差異化對待，均無明確規(guī)定；
（4）整體而言，政府及國有產(chǎn)業(yè)基金是否按國有企業(yè)管理，規(guī)定并不明確，立法上，有所猶豫。
（二）公司型、合伙型股權(quán)投資基金企業(yè)國有屬性的界定
在承認(rèn)公司型、合伙型股權(quán)投資基金企業(yè)屬性的前提下，如何界定該類基金的國有屬性是接下來要解決的問題。按《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》之界定，需要納入國有資產(chǎn)交易監(jiān)管的國有主體包括國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)，具體為：“（一）政府部門、機構(gòu)、事業(yè)單位出資設(shè)立的國有獨資企業(yè)（公司），以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計持股為100%的國有全資企業(yè)；（二）本條第（一）款所列單位、企業(yè)單獨或共同出資，合計擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業(yè)；（三）本條第（一）、（二）款所列企業(yè)對外出資，擁有股權(quán)比例超過50%的各級子企業(yè)；（四）政府部門、機構(gòu)、事業(yè)單位、單一國有及國有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵嶋H支配的企業(yè)。”
參照以上規(guī)定，公司型、合伙型股權(quán)投資基金滿足以下條件之一時，可以被界定為國有屬性的基金：
1.100%國有出資的股權(quán)投資基金，即政府、國有獨資企業(yè)、國有獨資公司全資設(shè)立的股權(quán)投資基金，或政府、國有獨資企業(yè)、國有獨資公司直接或間接合計出資100%的股權(quán)投資基金；
2.國有出資絕對控股的股權(quán)投資基金，即100%國有成分的主體單獨或共同出資，合計擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過50%，且其中之一為最大出資人的股權(quán)投資基金；
3.國有出資絕對控股的子基金，即100%國有出資的股權(quán)投資基金和國有出資絕對控股的股權(quán)投資基金對外出資，擁有股權(quán)比例超過50%的各級子基金；
4.國有實際控制的股權(quán)投資基金，即國有出資持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵嶋H支配的股權(quán)投資基金。
（三）公司型、合伙型股權(quán)投資基金的國資管理
除非依法豁免，企業(yè)國有資產(chǎn)交易一般需要依法履行批準(zhǔn)、審計評估、進(jìn)場交易程序。實務(wù)中，政府及國有企業(yè)通過公司、合伙企業(yè)等形式出資設(shè)立股權(quán)投資基金，有兩類國資監(jiān)管問題制約行業(yè)發(fā)展，亟需解決：1.股權(quán)投資基金層面，政府及國有企業(yè)持有的基金份額的交易，以及政府及國有企業(yè)持股占比較高的股權(quán)投資基金增資時，是否需要按企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易履行審批、評估、進(jìn)場程序；2.標(biāo)的資產(chǎn)層面，國有成分占比較高的股權(quán)投資基金對外投資標(biāo)的企業(yè)形成的企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，是否需要按企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易履行審批、評估、進(jìn)場程序。針對該兩類問題，筆者建議：
1.政府及國有企業(yè)持有的公司、合伙企業(yè)型股權(quán)投資基金權(quán)益的轉(zhuǎn)讓納入國資管理
筆者認(rèn)為，可以考慮明確規(guī)定或監(jiān)管部門釋明，政府及國有企業(yè)持有的公司、合伙企業(yè)型股權(quán)投資基金權(quán)益對外轉(zhuǎn)讓時，按企業(yè)國有資產(chǎn)交易一般要求，依法履行批準(zhǔn)、審計評估、進(jìn)場交易程序；特殊領(lǐng)域已被明確豁免的，可不履行國有資產(chǎn)交易的一般程序，如政府投資基金中政府出資部分按基金合同之約定通過股權(quán)回購方式退出。主要理由是：
（1）通過公司、合伙企業(yè)形式設(shè)立的股權(quán)投資基金，具有企業(yè)屬性，是根據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》在工商行政主管部門設(shè)立的企業(yè)組織；
（2）政府及國有企業(yè)持有的股權(quán)投資基金的權(quán)益，屬于國有主體對企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益；
（3）政府及國有企業(yè)持有的股權(quán)投資基金權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，屬于低頻交易事項，可容忍交易程序?qū)е碌妮^長交易周期；屬于大額交易事項，通常金額較大，需要通過審批、審計評估、進(jìn)場交易等程序確保價格公允，防止國有資產(chǎn)流失；
（4）政府及國有企業(yè)持有的股權(quán)投資基金權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，不影響股權(quán)投資基金的資產(chǎn)狀況；對股權(quán)投資基金的存續(xù)運營、管理人的投資管理、標(biāo)的資產(chǎn)端的正常經(jīng)營不產(chǎn)生影響或影響不大，基本保持了股權(quán)投資基金的一般運營機制。
2.政府及國有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金直接投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，不納入國資管理
筆者建議，政府及國有企業(yè)出資設(shè)立的各類股權(quán)投資基金直接投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓時，不按企業(yè)國有資產(chǎn)交易一般要求履行批準(zhǔn)、審計評估、進(jìn)場交易程序，交由股權(quán)投資基金管理人按投資人和股權(quán)投資基金對管理人的授權(quán)及其投資業(yè)務(wù)管理辦法等制度獨立決策。主要理由是：
（1）從資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的基本邏輯看，股權(quán)投資基金作為資產(chǎn)管理產(chǎn)品，基本運營的基本業(yè)務(wù)邏輯應(yīng)是管理人負(fù)責(zé)投資和管理；基金對標(biāo)的企業(yè)投資、退出以及轉(zhuǎn)讓持有的標(biāo)的企業(yè)的股權(quán)的投資決策，屬于管理人投資和管理的職責(zé)范圍；
（2）從股權(quán)投資基金運營的機制優(yōu)勢看，其優(yōu)勢就在于專業(yè)管理團(tuán)隊的市場化運作，市場化判斷、市場化決策、市場化進(jìn)退是應(yīng)有之義；按企業(yè)國有資產(chǎn)交易的一般程序開展轉(zhuǎn)讓工作，使基金運營的機制優(yōu)勢受到限制；
（3）從基金投資管理的現(xiàn)實需求看，按企業(yè)國有資產(chǎn)交易的一般程序開展轉(zhuǎn)讓工作不符合基金投資管理的現(xiàn)實需求。例如，當(dāng)基金管理人依據(jù)專業(yè)能力綜合判斷應(yīng)當(dāng)快速并且有可能快速從標(biāo)的企業(yè)退出時，審計評估、進(jìn)場競價交易等程序可能使快速退出無法實現(xiàn)，甚至導(dǎo)致最終無法退出。再如，當(dāng)基金多數(shù)項目已退出、基金整體盈利以達(dá)到預(yù)期時，基于存續(xù)期等因素的考慮，個別未退出項目需要提前從標(biāo)的企業(yè)退出，可能會考慮折價出售以提前變現(xiàn)、收回現(xiàn)金，該類操作有現(xiàn)實合理性、必要性，如執(zhí)行企業(yè)國有資產(chǎn)交易的一般要求則無法操作；
（4）從國資的授權(quán)管理角度看，可以視政府及國有企業(yè)投資股權(quán)投資基金之決策，已經(jīng)包含接受并授權(quán)：a.基金管理人按基金運營的一般業(yè)務(wù)邏輯開展業(yè)務(wù)，對基金財產(chǎn)進(jìn)行投資和管理；b.基金管理人按其既定的投資業(yè)務(wù)管理辦法、授權(quán)規(guī)則等管理制度對基金財產(chǎn)進(jìn)行投資和管理，其中包括基金在標(biāo)的企業(yè)的投資、退出和權(quán)益轉(zhuǎn)讓等；
（5）從風(fēng)險控制角度看，可以考慮：a.建立政府及國有基金的績效評價體系，并按年動態(tài)開展績效評價；b.建立政府及國有基金的內(nèi)部風(fēng)險管理制度，并按年動態(tài)開展內(nèi)控評價；c.建立并強化基金管理人準(zhǔn)入制度，設(shè)置不合格管理人動態(tài)調(diào)整機制；d.加強對基金管理人信義義務(wù)的管理和監(jiān)測，對未能按誠實信用、勤勉盡責(zé)原則切實履行受托管理職責(zé)的，依法追究賠償責(zé)任，并建議行政主管部門追究其行政或自律責(zé)任。
3.政府及國有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金投資子基金時，持有子基金權(quán)益對外轉(zhuǎn)讓，是否納入國資管理，應(yīng)綜合考慮
綜合前文討論，政府及國有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金，以公司或合伙企業(yè)形式出資設(shè)立子基金時，建議按以下規(guī)則處理國資管理問題：
（1）對政府及國有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金進(jìn)行國有屬性判斷，政府及國有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金不具有國有屬性時，其持有的子基金的權(quán)益的交易，不按企業(yè)國有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理；
（2）政府及國有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金具有國有屬性，且屬于國有出資全資或絕對控股時，其持有的子基金的權(quán)益的交易，按企業(yè)國有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理；
（3）政府及國有企業(yè)設(shè)立的股權(quán)投資基金具有國有屬性，但不屬于國有出資全資或絕對控股時，其持有的子基金的權(quán)益的交易，可以考慮豁免按企業(yè)國有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理；
（4）因特殊需要，在特殊領(lǐng)域豁免按企業(yè)國有資產(chǎn)交易一般要求進(jìn)行管理時，按豁免的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
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