2018-07-02 00:00:00 來源： 點擊：3037 喜歡：0
貨幣政策不能包打天下，尤其是在外部沖擊日益增大的條件下，回旋余地越來越小，盡管在流向上能發(fā)揮一定的作用，但畢竟是總量政策，在解決結(jié)構(gòu)性矛盾上不具備天然因素，很可能會以流動性掩蓋信用風(fēng)險，以低利率掩蓋低下的投資回報率，對既有的結(jié)構(gòu)性問題未必真正有效，還可能火上添油。
6月29日，央行研究局局長徐忠在出席“2018IIF中國金融峰會”時發(fā)表演講，并闡述了對此的觀點。“當前去杠桿過程上暴露出的結(jié)構(gòu)性問題，歸根到底要靠財政政策解決?！?/span>
2016年開始的地方政府債務(wù)置換治標不治本，表面上化解了流動性危險，但規(guī)范地方政府債務(wù)融資的制度建設(shè)進展緩慢，各類隱性債務(wù)重新泛濫，實際上只是將償債壓力后移，沒有解決根本問題。相關(guān)的機制沒有建立，不從機制上解決問題，各類隱性債務(wù)仍會出現(xiàn)，就會出現(xiàn)財政風(fēng)險金融化的現(xiàn)實可能。
“中央地方財政關(guān)系一直沒有理順?！钡胤秸谫Y“正門未開、后門難堵”，省級政府代市縣級政府發(fā)債，舉債、支出權(quán)責(zé)不對等，催生中央財政兜底的幻覺，導(dǎo)致剛性兌付和道德風(fēng)險。
而國有企業(yè)、地方政府、產(chǎn)能過剩僵尸企業(yè)，占用過多的財政資源，是令小微企業(yè)、民營企業(yè)面臨融資難融資貴、讓創(chuàng)新驅(qū)動“驅(qū)而難動”的重要原因?！拔覈胤秸畟鶆?wù)置換是花錢沒買到機制，買到了教訓(xùn)。”
理想的地方政府融資體制應(yīng)是，“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級稅收權(quán)、一級舉債權(quán)”的體制。需提高地方政府收入與支出的匹配度，各級政府的財政相對獨立，自求平衡，放松中央政府對債務(wù)額度的行政性約束，由地方人大自主決定發(fā)債額度、期限，徹底打開地方政府規(guī)范融資的“正門”；同時完善治理體系，提高債務(wù)信息的透明度，更多地發(fā)揮金融市場的約束作用。
要實現(xiàn)這一目標，可以從兩方面入手，一是鼓勵地方政府建立信息透明、硬約束的機制。可考慮由中央財政發(fā)行長期限的特別國債，幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險，但前提是，該地區(qū)必須建立信息透明、硬約束的地方政府融資機制?！?/span>哪個地方建立這樣的機制，哪個地方就可以獲得中央財政的兜底。”
此外，地方政府可以出售國有企業(yè)的股權(quán)。這既化解地方政府的債務(wù)壓力，又推動國有企業(yè)混合所有制改革，破解民營企業(yè)背后遇到的“玻璃門”及“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”，本身就是釋放改革紅利，提高全要素生產(chǎn)率。
以上兩方面可以同時使用，但必須給解決債務(wù)問題提供足夠的激勵。凡申請中央財政救助的，都要對地方政府進行審計、問責(zé)，同時大幅消減其財政性融資權(quán)利；凡在限期內(nèi)自主解決債務(wù)問題的，可以減輕問責(zé)，也不限制其財政融資權(quán)利。
與此同時，需改革地方稅收體系，理順中央地方財稅關(guān)系，降低地方財政收入對土地出讓金的依賴，加快形成以消費稅、房地產(chǎn)稅、資源稅為主的地方政府收入體系，盡快出臺房地產(chǎn)稅制度。
房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該先試點。 “我國房地產(chǎn)稅試點條件已經(jīng)相當成熟?！彼f，對房地產(chǎn)市場來說，位置和區(qū)域是最重要的，這樣一個市場最適合各個地方搞試點，“這是我們現(xiàn)階段最可以做的事”。
為激勵地方政府試點房地產(chǎn)稅，可以考慮將房地產(chǎn)稅收入規(guī)模與地方債券發(fā)行額度和地方債額度掛鉤。
附：徐忠演講全文
近期由于外部環(huán)境不確定性增加了，全球貿(mào)易摩擦在加劇，美聯(lián)儲加息也印發(fā)了新興市場經(jīng)濟體資本留出的壓力。國內(nèi)結(jié)構(gòu)性去杠桿引發(fā)了對風(fēng)險的擔(dān)憂，各方對中國經(jīng)濟未來的走向出現(xiàn)了分歧。我認為，當前中國經(jīng)濟金融運行中出現(xiàn)的問題，是新常態(tài)邁向高質(zhì)量發(fā)展過程中必然經(jīng)歷的陣痛，中國經(jīng)濟的潛力大，韌性強，內(nèi)需足的基本態(tài)勢沒有改變。應(yīng)對外部不確定性的挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是推動國內(nèi)關(guān)鍵領(lǐng)域改革，特別是財稅體制改革，著力改善營商環(huán)境，完善產(chǎn)權(quán)保護制度，只有加快關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，才能真正激發(fā)市場主體的信息，穩(wěn)定市場預(yù)期，也才能有效對沖外部風(fēng)險，鞏固高質(zhì)量發(fā)展的良好勢頭。
我講三點，第一點，中國經(jīng)濟的韌性強，潛力大，內(nèi)需足。
當前我國經(jīng)濟的基本面良好，經(jīng)濟增長保持韌性，總供求總體平衡。增長動力加快轉(zhuǎn)換，內(nèi)需對經(jīng)濟的拉動不斷上升，外貿(mào)依存度顯著下降。這幾年中國經(jīng)濟對全球經(jīng)濟增長的貢獻基本上都在三分之一左右，消費的貢獻度持續(xù)在60%以上，應(yīng)對外部沖擊的能力增強。
一是國內(nèi)消費體量增長，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是經(jīng)濟增長的壓艙石，居民收入水平持續(xù)提升，必然形成巨大的消費需求。不完全統(tǒng)計，中國已有4億多人的中等收入群體，而還在迅速成長中，富裕家庭4.6萬美元以上的，以及富裕中產(chǎn)階級年可支配收入在2.4到4.6萬美元之間的增長，必然形成中國經(jīng)濟的巨大內(nèi)需。精準扶貧成效顯著，社會保障的覆蓋面持續(xù)擴大，都會對居民消費有顯著的拉動作用?？偭繑U張的同時，消費結(jié)構(gòu)升級步伐加快，2018年前兩季度，基本消費的比重持續(xù)下降，服務(wù)消費比重繼續(xù)提高，人們對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的消費需求顯著增長，服務(wù)將成為消費增長的主要引擎。
二是產(chǎn)業(yè)鏈完整，抵御外部沖擊能力較強，中國具備完整的供應(yīng)體系，在聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)體系中都能在中國找到，完整的產(chǎn)業(yè)鏈一方面帶來了產(chǎn)業(yè)積聚，具有成本的優(yōu)勢，另一方面，也可以有效的分散風(fēng)險，抵御外部沖擊，單個產(chǎn)業(yè)面臨外部沖擊，不會對經(jīng)濟整體產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。近年來，一些新興市場經(jīng)濟體在外部沖擊下暴露的脆弱性，相當一部分與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一有關(guān)。同時，我國不斷融入全球分工體系，是全球供應(yīng)鏈不可或缺的重要一環(huán)，全球經(jīng)濟對中國依賴程度也比較高。近年來，盡管中國勞動力優(yōu)勢有所下降，但大量企業(yè)仍將中國作為重要的生產(chǎn)基地，這表明中國在全球供應(yīng)鏈中的地位難以替代。
三是中國是一個經(jīng)濟總量僅次于美國的大國，西方不亮東方亮，中國地緣廣闊，不同地區(qū)要素稟賦比較優(yōu)勢發(fā)展水平存在差異，在國內(nèi)統(tǒng)一大市場的前提下，能夠優(yōu)勢互補，梯度發(fā)展，優(yōu)化資源配置，在面臨外部沖擊時，有較大的回旋余地。近年來我們也看到一些地方、地區(qū)，如東北經(jīng)濟發(fā)展遇到了暫時的困難，但也有一些地區(qū)，長三角珠三角表現(xiàn)出較強的經(jīng)濟活力，中西部發(fā)展勢頭日益強勁。在堅持全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方探索的積極性，就能充分發(fā)揮大部分優(yōu)勢，有效抵御外部沖擊。
四是改革紅利潛力巨大。隨著中國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，人口紅利逐漸消失，生產(chǎn)要素成本優(yōu)勢降低，但是近幾年中國通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，破解體制新結(jié)構(gòu)性的矛盾，解放生產(chǎn)力，提高全要素生產(chǎn)力，增長質(zhì)量不斷改善，事實上我們測算的中國全要素生產(chǎn)力，2016年以來以止跌回升，只要下決心推動一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，就能在高水平上持續(xù)釋放增長的潛力，推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，提質(zhì)增效。這是我要講的第一個觀點，就是中國經(jīng)濟的韌性強，潛力大。
第二我要說的是去杠桿進展順利，杠桿壓力主要在政府及相關(guān)部門，總體風(fēng)險可控。
2017年之前的一段時期，我國宏觀杠桿率上升較快，2012—2016年年均提高13.5個百分點，債務(wù)風(fēng)險的回息流引發(fā)各方關(guān)注，2015年中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)將去杠桿作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之一，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化，經(jīng)濟穩(wěn)中向好，及穩(wěn)健貨幣政策的有效實施，2017年我國宏觀杠桿率上升制度明顯放緩，從結(jié)構(gòu)上來看，2017年企業(yè)部門杠桿率為159%，比上年下降0.7個百分點，是2011年以來首次下降，2012年至2016年年均則增長8.3個百分點。政府部門杠桿率為36.2%，比上年下降0.5個百分點，2012年至2016年年均則增長1.1個百分點。住戶部門杠桿率為 55.1%，比上年高4個百分點，增幅比2012年至2016年年均增幅略低0.1個百分點。實際上，從數(shù)據(jù)來看，似乎非金融企業(yè)部門杠桿率比較高，但實際上我們的杠桿壓力主要在政府部門和國有企業(yè)，風(fēng)險總體可控。為什么這樣講，單純從數(shù)字看，非金融企業(yè)部門的杠桿較高，但是實際上，大量的非金融企業(yè)的債務(wù)是地方政府融資平臺或國有企業(yè)的債務(wù)，根據(jù)IMF測算，2016年如果考慮地方政府隱性債務(wù)的中國廣義口徑政府部門杠桿率為62.2%，已經(jīng)超過歐盟警戒線標準，由于美國次貸危機引發(fā)的因素不同，我國政府部門，尤其地方政府擁有國有企業(yè)的股權(quán)，土地等大量資產(chǎn)，償債能力較為充分。08年以來，地方政府是資產(chǎn)和負債都在同時擴張，只是由于我們的體制機制沒有完善，才可能出現(xiàn)政府風(fēng)險企業(yè)化，財政風(fēng)險金融化的風(fēng)險。此外，盡管目前去杠桿過程中一些金融風(fēng)險正常暴露，但重要性金融機構(gòu)仍保持穩(wěn)健，你看我們大的國有銀行，保險公司，都是比較穩(wěn)健的，不良率也比較低。剔除地方政府融資平臺和國有企業(yè)的非金融企業(yè)杠桿率是逐漸下降的，前一段時期居民部分杠桿率上升較快的勢頭得到了初步遏制，總體看風(fēng)險是可控的。
我講第三個關(guān)鍵詞，在面臨外部不確定性，對沖外部的風(fēng)險，關(guān)鍵是充分利用中國國內(nèi)的大市場，關(guān)鍵在于深化改革。作為大國，我國經(jīng)濟韌性好，潛力大，內(nèi)需足，抵御外部沖擊的能力強，關(guān)鍵是深化國內(nèi)關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，維護消費者投資者的信心，才能避免外部沖擊對金融市場的影響，去杠桿應(yīng)從提高全要素生產(chǎn)力著手，從而推動資源優(yōu)化配置，進而推動新動能不斷發(fā)展壯大。
1、要下決心推動財稅體制改革，我國高杠桿風(fēng)險的根源在于財稅體制改革之后，無論是政府部門本身的隱性債務(wù)，還是高杠桿的國有企業(yè)，以及近年來居民杠桿率上升較快，財稅體制的缺陷是重要原因，中央地方財政關(guān)系一直沒有理順，地方政府融資正門沒開，省級政府代市級政府發(fā)債，權(quán)責(zé)不對，催生中央財政兜底，導(dǎo)致剛性兌付和道德風(fēng)險。
國有企業(yè)，地方政府，產(chǎn)能過剩僵尸企業(yè)，占用過多的財政資源，使小微企業(yè)，民營企業(yè)，融資難融資貴，創(chuàng)新驅(qū)動，驅(qū)而難動的重要原因。我國地方政府債務(wù)置換是花錢沒買到機制，買到了教訓(xùn)。2016年開始地方政府債務(wù)置換治標不治本，表面上化解了流動性危險，但規(guī)范地方政府債務(wù)融資的制度建設(shè)進展緩慢，各類隱性債務(wù)重新泛濫，實際上只是將償債壓力后移，沒有解決根本問題，相關(guān)的機制沒有建立，不從機制上解決問題，各類隱性債務(wù)仍會出現(xiàn)，就會出現(xiàn)財政風(fēng)險金融化的現(xiàn)實可能。
理想的地方政府融資體制應(yīng)是，一級政府，一級財政，一級預(yù)算，一級稅收權(quán)，一級舉債權(quán)的體制。提高地方政府收入與支出的匹配度，各級政府的財政相對獨立，自求平衡，放縱中央政府對財政的行政性約束，由地方人大自主決定發(fā)債額度、期限，徹底打開地方政府規(guī)范融資的正門，同時完善治理體系，提高債務(wù)信息的透明度，更多的發(fā)揮金融市場的約束作用。
要實現(xiàn)這一目標，我認為可以從兩方面入手，一是鼓勵地方政府建立信息透明，硬約束的機制，可由中央財政發(fā)行長期限的國債為地方政府債務(wù)兜底，但前提是該地區(qū)必須建立信息透明，硬約束的地方政府融資機制。哪個地方建立這樣的機制，哪個地方就可以獲得中央財政的兜底。就是說中央財政應(yīng)該真正通過花錢買機制，事實上打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的背景下，貨幣政策以穩(wěn)健，財政政策積極有為，不易緊縮，地方政府有大量的盈余資金，中央財政可以向這些地方定向發(fā)放國債。
二是地方政府可以持有國有資產(chǎn)的股權(quán)，既化解地方政府的債務(wù)壓力，又推動國有企業(yè)混合所有制改革，破解民營企業(yè)背后一道得玻璃門及彈簧門，旋轉(zhuǎn)門，本身就是釋放改革紅利，提高全要素生產(chǎn)力，以上兩方面可以同時使用，但必須給試圖解決債務(wù)問題足夠的激勵。凡申請中央財政救助兜底的，都要對地方政府進行審計問責(zé)，限期內(nèi)自主解決債務(wù)問題，可以不進行問責(zé)。
同時，要改革地方稅收體系，理順中央地方財稅關(guān)系，降低地方財政收入對土地出讓金的依賴，加快形成以消費稅，房地產(chǎn)稅，資源稅為主的地方政府收入體系，盡快出臺房地產(chǎn)稅制度，房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該先試點，中國大，各個地方不平衡，應(yīng)從小范圍開始，可以先試點，如果發(fā)現(xiàn)問題，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，有些措施可以取消，有些措施可以修正，我國房地產(chǎn)稅試點條件已經(jīng)相當成熟，對房地產(chǎn)市場來說，位置和區(qū)域是最重要的，這樣一個市場最適合各個地方搞試點，這是我們現(xiàn)階段最可以做的事。
如果，選中國的一個城市做試點，無論是上海、北京或者其他地方，一旦出現(xiàn)問題，對中國整個經(jīng)濟不會有那么大的損害，風(fēng)險是可控的，反之，如果各個地方政府將矛盾上移，中央政府很難做出一個真正的決策，同時為建立地方政府試點房地產(chǎn)稅，可以考慮將房地產(chǎn)稅規(guī)模與地方債發(fā)行額度，和地方債額度掛鉤。
2、要深化放管服改革，深化營商環(huán)境，中國的營商環(huán)境在全球190個國家和地區(qū)中僅排78位，創(chuàng)業(yè)營商便利排名93，建設(shè)許可排名172，稅收排名130。從2013年度到2016年度，中國營商環(huán)境的世界排名提高了18位。其中，開辦企業(yè)便利度排名上升31位。這顯然跟GDP名列全球第二個大國地位不匹配，特別是當前和今后一段時期，在面臨外部沖擊的情況下，更需要加大放管服改革的力度，推動國有企業(yè)改革，在改善營商環(huán)境上下工夫。
3、需要進一步明確解決體制性結(jié)構(gòu)性問題，不能過度依賴貨幣政策。貨幣政策不能包打天下，尤其是在外部沖擊日益增大的條件下，回旋余地越來越小，盡管在流向上能發(fā)揮一定的作用，但畢竟是總量政策，在解決結(jié)構(gòu)性矛盾上不具備天然因素，很可能會以流動性掩蓋信用風(fēng)險，以低利率掩蓋低下的投資回報率，對既有的結(jié)構(gòu)性問題未必真正有效，還可能火上添油。貨幣政策最大的作用仍是維持穩(wěn)健中性的貨幣環(huán)境，至于解決結(jié)構(gòu)性的問題，只能通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
此外對影子銀行要嚴控增量，逐步化解存量，可以通過資產(chǎn)證券化以及金融機構(gòu)補充資本金的同時有序回表，保持和增強支持服務(wù)實體經(jīng)濟的水平。
我跟大家的匯報就到這里，謝謝。
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