2017-11-15 00:00:00 來源： 點擊：3339 喜歡：2
2017年以來，財政部相關領導已圍繞PPP問題多次召開會議，并明確指出地方政府在實施PPP過程中的存在若干不規(guī)范問題。近期在第三屆中國PPP論壇上更是明確將不合規(guī)PPP剔除項目庫并制定政策規(guī)范PPP發(fā)展。
下文將就有關講話進行解讀。
本文綱要
一、整體解讀與判斷
二、對于新政的預測
三、新政可能產(chǎn)生的影響
四、重要講話原文（4篇）
一、整體解讀與判斷
（一）存量項目被迫退庫可能性不大
本文認為，已入庫的不合規(guī)PPP項目可以采取補充合規(guī)材料、補充資本金等措施，基本上被動退庫的可能性不大。
財政部王司長講話主要涉及三個問題：程序合規(guī)、公益項目、資本金問題，總體來說存量項目退庫的可能性較小。
程序合規(guī)問題，基本上可以追加補充合規(guī)程序；
資本金問題，對于不合規(guī)的資本金可以補充追加資本金；
公益項目問題，每個PPP形式上都有績效評價機制，可用性付費可以調(diào)整為按效付費。
（二）新政規(guī)范兩大方面
財政部即將出臺的PPP新政，可能規(guī)范以下兩方面：
限制股東借款用于補充項目資本金。
限制沒有實質(zhì)運營的政府付費項目，禁止無績效掛鉤“可用性付費”，所有的政府付費均要建立按效付費機制。
PPP項目資本金問題：
對于銀行以理財產(chǎn)品投資產(chǎn)業(yè)基金份額，組建基金與社會資本作為聯(lián)合競標體，投標中標后投資入股PPP的，完全合法合規(guī)，應該不會被禁止。
基金和社會資本以股東借款補充項目資本金的，應該認定為項目公司債務，而不會被認定為項目資本金。
公益項目是否入庫問題：
對于沒有實質(zhì)運營的完全政府付費的工程項目（如市政道路、政府辦公樓）應該禁止采取PPP模式。
對于政府付費中不與績效掛鉤的“可用性付費”將會被禁止，PPP項目全生命周期內(nèi)的政府付費都將建立績效考核機制，并按照績效付費。
二、對于新政的預測
（一）財政部金融司司長王毅講話
（2017年11月1日第三屆PPP論壇）
1、規(guī)范項目庫管理。
我們將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件，沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。
2、項目資本金問題。
要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。
不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。
具體解讀
1、六種退庫可能情況
沒有規(guī)范開展“兩個論證”
不具備公共產(chǎn)品屬性
資本金不到位
資本金穿透后不是自有資金
沒有建立長期按效付費機制
過度依賴政府付費
2、上述六中情況可能的結(jié)果
（1）沒有規(guī)范開展“兩個論證”
可能結(jié)果：
一是補充“兩個論證”使之合規(guī)（相對容易），二是退庫。
由于項目尚未實施，即使退庫也影響不大（銀行貸款都要求項目合規(guī)方可用款）。
（2）不具備公共產(chǎn)品屬性
應該沒有，如果有的話，只能退庫無法整改。
（3）資本金不到位
可能結(jié)果：一是補足資本金（相對容易），二是退庫。
（4）資本金穿透后非自有資金（社會資本用借款作為資本金）
【第一種理解】
社會資本的資本金投資不是其自有資金，而是社會資本以其從外部借來的款項作為項目資本金，如通過基金、資管計劃籌集的資金，通過銀行貸款借來的資金。
分兩種場景：
如果基金已作為聯(lián)合競標體中標，并成為PPP項目股東的，基金出資的資本金應算作自有資金。
該模式合法合規(guī)，可以作為資本金。
如果基金不是中標方，則不能以股東身份投資，只能將款項交給中標社會資本投資PPP項目（基金與其簽訂代持協(xié)議），或者借款給社會資本用于PPP股權(quán)投資，那么就會被認定為不是自有資金。
可能結(jié)果
一是社會資本重新以自有資金出資，二是退庫。
【第二種理解】
中標的社會資本和基金（均為PPP股東），以股東借款補充PPP項目資本金，不作為PPP項目公司的自有資金（權(quán)益性資金），根據(jù)規(guī)定項目資本金應該是項目公司權(quán)益性資金不得是債務資金。
可能結(jié)果：
一是補充資本金，二是退庫。
（5）沒有建立長期按效付費機制
一般項目都有形式上的長期按效付費機制，只是采取了“大部分可用性付費+少部分按效付費”方式，但政策沒有明確的禁止性規(guī)定。史耀斌提及此類問題。
可能結(jié)果：
一是調(diào)整付費方式為長期按效付費，二是退庫。
（6）過度依賴政府付費
政府付費也是PPP付費機制之一，不可能一刀切全盤否定。
關鍵是看是否存在長久持續(xù)的實質(zhì)性運營（如污水處理、垃圾處理），不能是沒有實質(zhì)運營的工程項目（如市政公路、政府辦公樓）。
可能結(jié)果：
純政府付費的無實質(zhì)運營的PPP項目可能退庫。
（二）財政部副部長史耀斌講話
（17年11月1日第三屆PPP論壇）
1、嚴守底線，狠抓規(guī)范管理。
嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規(guī)范項目。
規(guī)范項目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目。
具體解讀
1、商業(yè)項目不得做PPP。
這一點毫無爭議，前期政策已經(jīng)明確。
2、純工程項目不得做PPP。
純工程項目指的是只有建設沒有運營的工程項目，如市政公路、政府辦公樓。當前政策沒有明確提出。
2、完善風險分擔機制，防止風險不合理轉(zhuǎn)移。
加強財政支出責任監(jiān)測，嚴守財政支出10%的“紅線”。
控制實體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴防表外業(yè)務風險。
加強部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預防金融財政風險。
具體解讀
1、主要指的是：社會資本采取基金等表外融資方式籌集項目資本金。但如果基金作為中標方本身作為PPP項目股東應該沒問題。
2、10%紅線不包括政府從其他基金預算、或以土地無形資產(chǎn)等投入的部分。
《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》（財金函[2017]85號）：10%控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地無形資產(chǎn)等投入的部分。
3、全面實施績效管理
細化績效考核標準，完善按效付費機制。
對無運營內(nèi)容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目，不得安排財政資金。
具體解讀: 這類項目確實存在。但在形式上，當前根本不存在無績效考核機制、無運營內(nèi)容的PPP項目。形式上具備但實質(zhì)上不具備實質(zhì)運營和績效考核的項目下一步如何處理，值得商榷。
（三 )史耀斌副部長關于進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展座談會
（2017年7月13日北京）
一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。
具體解讀：工程可用性付費為政府固定支出，沒有納入績效考核范圍。
其實整改起來較為簡單，只要簽訂PPP補充協(xié)議把可用性付費納入績效考核范圍即可。
（四）財政部副部長 史耀斌在全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導會上的講話
（2016年12月9日）
1、部分項目實施不規(guī)范
缺乏運營和績效考核，實質(zhì)上是拉長版BT。
具體解讀: 多次提及，財政部示范庫已不再接收此類項目，但PPP政策一直明確落實相關規(guī)定。
2、濫用政府購買服務
借道政府購買服務等方式變相上項目，把政府購買服務的范圍泛化到幾乎所有公共服務。
具體解讀: 87號文已經(jīng)落實，影響較大且存量項目也要整改。
三、新政可能產(chǎn)生的影響
綜合財政部領導講話及當前市場普遍存在的問題，后續(xù)政策可能重點規(guī)范以下三點：
規(guī)范PPP項目資本金問題，項目資金必須是權(quán)益性資金，債務性資金不會被認定為項目資本金。
建立PPP負面清單，對于沒有實質(zhì)運營的完全政府付費的工程項目（如市政道路、政府辦公樓）可能列入PPP負面清單。
政府付費必須與績效掛鉤，對于當前政府付費中不與績效掛鉤的“可用性付費”將會被禁止，PPP項目全生命周期內(nèi)的政府付費都將建立績效考核機制，并按照績效付費。
（一）項目資本金問題對央企影響較大
當前，央企承接PPP項目大部分都沒有并入央企集團并表。
國資委對央企考核指標包括限定有息負債總額、資產(chǎn)負債率、資本收益率等指標，PPP項目公司并表將會影響央企資產(chǎn)負債率、資本收益率及有息負債等指標。
央企應對的主要措施就是采取產(chǎn)業(yè)基金投資模式。
央企和銀行共同設立產(chǎn)業(yè)基金（一般為有限合伙形式），銀行通過理財資金持有基金絕大部分份額，央企持有基金少部分份額。
基金采取“小股大債”方式投資PPP項目，基金的少部分資金投資PPP項目公司注冊資本金，基金持有PPP項目公司大部分股權(quán)，基金之外央企直接持有PPP項目公司少部分股權(quán)，這樣的話，央企在形式上對PPP項目公司不控股，因此不并表。
基金的大部分資金以股東借款方式投資PPP項目公司，用以補充項目資本金，通常情況下項目公司將股東借款入賬為資本公積充作項目資本金。
這也就是財政部王司長所說的“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。
也是史耀斌副部長所說”控制實體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴防表外業(yè)務風險”。
舉例說明，一個PPP項目投資總額100億元，其中項目資本金20億元，項目貸款80億元。項目資本金出資情況如下：央企投資PPP項目公司注冊資本金1億元，另外，GP（央企或銀行控制）、央企與銀行成立19.01億元基金，基金份額央企LP1億元，銀行LP18億元，GP份額0.01億元，基金投資PPP項目公司注冊資本金1億元，基金剩余18億元以股東借款方式借給項目公司用于補充項目資本金，至此項目資本金20億元到位，央企不控股不需并表。但銀行實際作為財務投資者不負責項目管理，實際管理人和控制人仍為央企。
（二）負面清單對地方政府影響較大
實事求是來講，有經(jīng)營現(xiàn)金流的經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目，早在十年前基本都已經(jīng)采取BOT、TOT模式做過了，剩余的已經(jīng)很少了。
現(xiàn)在剩下的，主要以項目本身無任何經(jīng)營收益的公益性項目為主了。而且其中，大部分實質(zhì)上就是工程項目，本身不需要任何運營，建成后即可移交政府（即原來的BT項目）。
所以，當前入庫的PPP項目超過一半為公益項目，而且無實質(zhì)運營環(huán)節(jié)。但為了配合PPP要求，產(chǎn)生了很多類似于財政部副部長史耀斌所說的:
“一些政府付費類項目，通過[工程可用性付費]+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險?！?/span>
一旦新政將該類項目列為PPP負面清單，將對地方政府產(chǎn)生較大的影響。
四、重要講話原文
（一）財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇上的講話
（2017年11月1日）
很高興今天出席第三屆中國PPP融資論壇，感受PPP事業(yè)在中國的溫度。為什么中國要引入PPP，為什么PPP在中國能夠發(fā)展壯大？經(jīng)過了近40年改革開放，中國社會財富有了很好的積累。
剛剛閉幕大會為我們描繪了第二個百年奮斗的目標和戰(zhàn)略規(guī)劃。隨著戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，人民收入和社會財富將得到更快、更高的積累。與此同時，公共產(chǎn)品也需要有更大的投入。
在這樣的背景下，既有需求又有供給，PPP將供給和需求兩端有機結(jié)合起來，給社會資本提供了分享未來中國增長與發(fā)展成果的廣闊平臺。
PPP是一個好的機制。要用好這個機制，必須注意：
政府方應該通過公開競爭程序，擇優(yōu)選擇一個好的合作伙伴，讓專業(yè)的人來干專業(yè)的事。
政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。
資本金之外可以去融資，但資金結(jié)構(gòu)必須合理。
項目公司不能是一個純粹的、只承擔融資功能的特殊目的（SPV）公司，而應該是一個實實在在、能夠提供長期運營服務、有效供給公共產(chǎn)品的實體公司。這個實體公司通過提供有效的公共產(chǎn)品，獲得合理的回報。
為保證項目財務可持續(xù)性，當收費不足時，政府方可以給予一定的補貼，但絕不能通過保底承諾、回購安排、固定回報等方式承擔兜底責任。
我們堅信，如果堅持規(guī)范運作，我國PPP事業(yè)就能健康發(fā)展，在完善國家治理結(jié)構(gòu)、改善公共服務供給、拓展企業(yè)發(fā)展空間等方面發(fā)揮積極作用。
經(jīng)過4年的努力，我國PPP發(fā)展取得了積極成效。截至目前，通過物有所值評估和財政承受能力論證，納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫的項目約7000個，投資規(guī)模超過10萬億，項目數(shù)量和規(guī)模增長很快。
但是，與我國GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模相比，PPP發(fā)展的市場空間仍然很大。去年我國GDP約74萬億，固定資產(chǎn)投資約59萬億；按照經(jīng)濟增長目標預測，今年我國GDP將超過80萬億，固定資產(chǎn)投資將超過65萬億。我國PPP市場發(fā)展前景廣闊。
一個廣闊的市場，一個好的機制，關鍵在于把機制用好，實現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。在看到成績的同時，我們也清醒地看到，當前存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，需要給予足夠重視。
地方政府方面，過于重視融資對經(jīng)濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造；過于重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。
同時，相關人員的操作經(jīng)驗和實踐能力還有待提高，“兩個論證”沒有扎扎實實的開展，項目實施不夠規(guī)范。
社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運營，“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。
有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。
這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP這個好的機制難以發(fā)揮應有作用。
中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗不足。對PPP相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中，“在干中學、邊干邊學”。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務水平還有待提高。
配套政策方面，上位法仍然缺失。
社會資本方的選擇方式、免于二次招標的前置程序等，目前還沒有形成統(tǒng)一認識，缺乏更高層面法律法規(guī)依據(jù)。
財政支出責任監(jiān)測體系仍不健全，10%紅線硬性約束有待強化。
如何完善稅收政策避免重復征稅，土地是實行“招拍掛”還是劃撥，價格調(diào)整機制如何完善等問題，都有待在實踐中進一步規(guī)范。
下一步怎么辦？總體來看，當前干PPP的熱情比較高，參與方很多，不同地方、層級都有參與。在頂層設計上，我們將從財政部的角度出發(fā)，立足財政職能，做好自己的事情，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和理念，實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變：
從單純關注項目落地數(shù)量，向關注項目規(guī)范性轉(zhuǎn)變。從重視增量項目，向更加重視存量項目轉(zhuǎn)變。
從關注短期效益，向關注中長期效益轉(zhuǎn)變。在力所能及的情況下，更好地推動我國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。
我們將重點做好以下工作：
完善頂層設計。
在抓緊推進PPP立法的同時，要秉承物有所值原則，強化財政承受能力論證，加強PPP項目財政支出責任的監(jiān)測，特別是強化一般公共預算支出10%紅線的硬性約束。
在從宏觀、中觀層面，對財政整體承受能力進行監(jiān)測和約束的基礎上，要進一步強化對單個項目本身的評估。
規(guī)范項目庫管理。
我們將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件，沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。
適度強化獎補力度。
在清理項目庫的同時，我們積極鼓勵支持好的、規(guī)范運作的項目。
中央財政對符合條件的新建項目有“358”的獎勵機制，對存量轉(zhuǎn)型項目有2%的獎勵機制。
我們正在研究提高獎補強度，重點落實精準扶貧任務目標，對連片貧困區(qū)公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。
干好這些工作，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，
一是要堅持并強化對資本金的管理。
任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。
二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。
今天論壇氣氛熱烈、溫暖如春，身處會場，更深刻地感受到了PPP事業(yè)在中國的熱度，我們更愿意清醒地、冷靜地談一談規(guī)范運作的重要性。我們寧愿把步子放穩(wěn)一點，把質(zhì)量提高一點，最終的目的只有一個，就是希望PPP之樹在中國能夠常青。
（二）財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在2017第三屆中國PPP融資論壇的講話
（2017年11月1日）
一、PPP改革四年回顧：全面深化改革，著力推進體制機制創(chuàng)新
PPP改革作為貫徹全面深化改革的一項具體舉措，財政部按照黨中央國務院的部署，堅持問題導向、創(chuàng)新導向、效率導向，會同相關部門在公共服務領域統(tǒng)籌推進PPP改革，轉(zhuǎn)變政府職能、放寬市場準入、鼓勵競爭創(chuàng)新，充分釋放市場活力，增加發(fā)展新動能，著力提高公共服務的供給質(zhì)量和效益，滿足人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要。
這項改革是一項公共服務供給市場化社會化綜合性改革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分。目的是落實全面依法治國，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
經(jīng)過四年努力，PPP改革取得了預期成果。建立了“五位一體”制度體系，形成了一個統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目。這項改革促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革，推動了經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，在正確處理政府和市場關系、統(tǒng)籌政府和市場兩個資源方面，進行了先行先試的探索。據(jù)我們統(tǒng)計，截至今年9月底，全國已進入開發(fā)階段的項目達6,778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2,388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。
但是，我們也要清醒認識到，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。
對此，我們應高度警惕并要切實加以解決。
二、抓規(guī)范嚴監(jiān)管控風險，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展
在新的歷史方位下，我們要敢于直面問題和矛盾，按照整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
嚴守底線，狠抓規(guī)范管理。
嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規(guī)范項目。規(guī)范項目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目。創(chuàng)新管理方式，實現(xiàn)項目全生命周期動態(tài)管理。
細化措施，嚴格風險控制。
完善風險分擔機制，防止風險不合理轉(zhuǎn)移。加強財政支出責任監(jiān)測，嚴守財政支出10%的“紅線”。控制實體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴防表外業(yè)務風險。加強部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預防金融財政風險。
把住關口，系統(tǒng)優(yōu)化管理。
科學制定項目實施方案，充分利用市場創(chuàng)新。把好物有所值評價和財政承受能力論證關，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷。嚴格合同管理，規(guī)范績效付費。鼓勵融資創(chuàng)新，提高項目的可融性，降低融資成本。
用好新科技，提升透明度建設。
用好“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術，推進信息對稱管理。細化披露標準，統(tǒng)一披露內(nèi)容，用好全國PPP綜合信息平臺。
全面實施績效管理，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量。細化績效考核標準，完善按效付費機制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。對無運營內(nèi)容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目不得安排財政資金。
三、全面貫徹政策精神，努力開創(chuàng)PPP改革事業(yè)新局面
貫徹新發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展動力。
深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、效益和動力變革。創(chuàng)新發(fā)揮財政資金的引導作用，調(diào)動市場社會資源，確保實現(xiàn)重點發(fā)展目標。
抓好地區(qū)、行業(yè)、項目示范，發(fā)揮新發(fā)展理念成果的示范引領作用。
完善法規(guī)政策體系，加強市場能力建設。
配合做好PPP條例等制定工作，統(tǒng)一頂層設計。出臺PPP稅收政策，制定金融支持政策，完善要素市場化定價機制。加強市場自律建設，規(guī)范第三方專業(yè)服務市場。發(fā)揮高校科研院所理論研究優(yōu)勢，更好地發(fā)揮智囊作用。
規(guī)范創(chuàng)新并重，堅持可持續(xù)發(fā)展。
加大違法違規(guī)問題查處力度。嚴格規(guī)范物有所值評價和財政承受能力論證，把好關口。創(chuàng)新優(yōu)化風險分配，有效化解管理風險。
創(chuàng)造公平有序的營商環(huán)境，提高民營企業(yè)參與度。
提高支持民營企業(yè)的認識，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。保證企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約。
細化財政、金融、價格等支持措施，提高民營企業(yè)的競爭能力。
建立全面規(guī)范透明的預算制度，完善政府支出責任預算約束管理。
加快市場透明度建設，提高市場整體運行效率。
統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩種資源，落實“一帶一路”國際合作發(fā)展戰(zhàn)略。
要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，支持企業(yè)以PPP模式參與“一帶一路”項目建設。
加強多雙邊合作，推動市場開放和政策協(xié)調(diào)，提高項目落地率。在論壇開幕前，財政部PPP中心和聯(lián)合國亞太經(jīng)社會（UNESCAP）共同簽署了關于PPP方面的合作備忘錄，雙方將加強在制度建設、機構(gòu)能力和市場開發(fā)等方面的合作，發(fā)揮PPP模式在亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的作用，為區(qū)域治理和發(fā)展貢獻中國智慧和力量。
（三）史耀斌：在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話
同志們，剛才的會開得很好，大家對當前PPP發(fā)展不規(guī)范問題，分析得很到位，討論得很深入，對下一步推進PPP規(guī)范發(fā)展提出了很多好的意見和建議。
下面，我結(jié)合大家的討論，再講四點意見。
第一，要統(tǒng)一思想認識。
針對地方政府債務管理、PPP規(guī)范發(fā)展問題，財政部在近幾年提出了一系列政策要求，全國金融工作會議、國務院常務會議近期也作出了專門部署。
做好下一步PPP工作，關鍵是要深刻領會黨中央、國務院有關會議精神，把思想認識統(tǒng)一到中央的決策部署上來，統(tǒng)一到財政部的工作要求上來。具體要做到“三個統(tǒng)一認識”：
一是統(tǒng)一對防控風險重要性的認識。
防范化解風險，是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的根本保障。在這次全國金融工作會議上，防控風險的重要性、緊迫性被多次強調(diào)，也都點到了地方政府債務問題。
目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式，變相舉借債務，導致債務規(guī)模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發(fā)點。
為此，我們要按照中央有關要求，把防風險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務過快上升，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。
二是統(tǒng)一對PPP發(fā)展形勢的認識。
要看到PPP發(fā)展總體形勢是好的。近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，在各地區(qū)、各部門尤其是各級財政部門的大力推進下，PPP工作取得明顯進展，不僅市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用，而且也促進了政府工作和政府治理結(jié)構(gòu)的改革。
可以說，在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、經(jīng)濟下行壓力依然存在的背景下，取得這樣的成績實屬不易，應當倍加珍惜。
三是統(tǒng)一對PPP發(fā)展方向的認識。
在當前嚴控地方政府債務風險的形勢下，部分地方政府和市場機構(gòu)對PPP發(fā)展前景表示擔憂，認為政府付費類PPP與政府購買服務一樣，都屬于被政策限制的范圍。
事實上，中央始終將PPP定位為一項長期性、系統(tǒng)性的改革，當前提出的一些政策要求，是對短期內(nèi)一些錯誤認識和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。為此，我們要抓住當前的發(fā)展機遇，繼續(xù)堅定不移地推進PPP工作，進一步取得更大成績，發(fā)揮更大的效益。
第二，要堅持規(guī)范發(fā)展。
我們推廣PPP模式的初心，是要推動公共服務領域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場的機制和資源，提升管理能力，促進公共服務提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問題。
去年底，我在昆明的全國會上就講過，當前PPP項目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象，需要引起高度重視。結(jié)合大家剛剛介紹的新情況、新問題，我認為PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為“四個問題”：
一是支出責任“固化”問題。
一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。
一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。
二是支出上限“虛化”問題。
對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當?shù)刎斄椭С鲐熑螠y算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。
三是運營內(nèi)容“淡化”問題。
PPP項目要以運營為核心，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。
同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。
四是適用范圍“泛化”問題。
一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實現(xiàn)快速審批和融資，會繞過相關產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果。
造成上述問題的原因，既有相關各方觀念轉(zhuǎn)變不到位的主觀因素，又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素?！扒竽局L者，必固其根本”。
規(guī)范發(fā)展是推進PPP事業(yè)可持續(xù)的基礎。只有做真正的、規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動力和活力。
所以，我們不能只求速度、不求質(zhì)量，否則可能會“欲速則不達”。為此，我們要按照風險共擔、利益共享、物有所值、績效導向的原則，在項目入庫、前期論證、政府采購、預算管理、績效監(jiān)管、信息公開等方面，不折不扣地執(zhí)行有關規(guī)定，堅持做規(guī)范的PPP項目。
第三，要抓好重點工作。
進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展，不能“眉毛胡子一把抓”，必須要突出重點、抓住關鍵。
下一步，各級財政部門在堅持規(guī)范發(fā)展的過程中，要重點把握好PPP工作的“四條線”：
一是要嚴控“紅線”。
要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項目庫中清退。
各地要建立PPP項目財政支出責任統(tǒng)計監(jiān)測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進行風險預警。
二是要守住“底線”。
要落實財預〔2017〕50號文要求，嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。
對于不包含運營內(nèi)容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金。
三是要搭好“天線”。
要全面了解掌握本地區(qū)PPP項目總體情況，對于項目總量、財政支出責任總額及占比、規(guī)范實施情況等，做到“心中有數(shù)”。
這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，真正做到全口徑統(tǒng)計。
四是要明確“界線”。
對于不屬于公共服務的純商業(yè)化項目，以及僅涉及建設、無運營內(nèi)容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴格把關，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。
第四，要壓實管理責任。
有權(quán)必有責、有責必擔當、失責必追究。為了切實推動PPP規(guī)范發(fā)展，必須要壓實責任、強化問責。
一是要明確地方政府主體責任。
要按照黨中央、國務院決策部署，強化地方政府債務規(guī)模限額管理，查處違規(guī)擔保行為，加強對融資平臺、產(chǎn)業(yè)引導基金、PPP等的規(guī)范化管理，制止變相舉債。對于借PPP變相舉債的項目，地方政府要承擔主體責任。
二是要強化財政部門管理責任。
PPP是黨中央、國務院交給財政部門的一項重要改革任務，各級財政部門要繼續(xù)發(fā)揮主導作用，認真履行物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購管理、預算資金管理、政府債務管理等部門職責，明確PPP不規(guī)范操作的負面清單，逐級細化責任范圍和責任主體。另外，我們也將建立常態(tài)化風險監(jiān)控和監(jiān)督問責體系，確保PPP規(guī)范實施。
最后，我再強調(diào)一下，部內(nèi)有關司局也要認真貫徹落實中央有關要求，根據(jù)今天地方財政的發(fā)言，認真思考，加強協(xié)同配合，在各自業(yè)務范圍內(nèi)，細化完善政策制度，做好規(guī)范引導工作。
會后，請金融司牽頭梳理會上提出的問題和建議，盡快上報，并抓緊印發(fā)進一步規(guī)范PPP發(fā)展的通知，以制度建設促規(guī)范發(fā)展。另外，請大家把會議精神帶回去，向廳黨組和分管省領導報告。
同志們！進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作，是落實中央關于防范化解系統(tǒng)性風險一系列決策部署的重要內(nèi)容。大家要把規(guī)范發(fā)展作為今后一段時期PPP工作的基本要求，將PPP改革不斷引向深入。
來源：金融監(jiān)管研究院專欄
作者：銀行業(yè)務風險管理部
